Không thực với chính luật
Luật Đất đai năm 2003 được xây dựng dựa trên các chủ trương chính trị đã được xác định tại Nghị quyết Trung ương số 26-NQ/TW ngày 12-3-2003 thông qua Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ bảy, khoá IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Nhìn lại quãng đường 10 năm thực hiện, có thể đánh giá những điểm được và chưa được của chủ trương cũng như việc thực thi các điều khoản cụ thể của pháp luật đất đai.
Nhìn khái quát, cái được cơ bản là đã tập trung vào cách thức vận hành quỹ đất quốc gia dưới góc độ nguồn vốn, được coi như một tài sản, sao cho gần hơn với cơ chế thị trường, tạo thuận lợi có lý hơn cho quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước dựa trên nguyên tắc phát triển bền vững và thực hiện sớm các mục tiêu Thiên niên kỷ. Trong câu viết trên tôi hay dùng từ “hơn” vì đó là đặc thù của một nước có nền kinh tế chuyển đổi, chuyển từ cơ chế bao cấp sang cơ chế thị trường, việc chuyển từ tư duy bao cấp sang tư duy thị trường là một thách thức rất lớn.
Dự án đường cao tốc Nội Bài – Lào Cai đoạn đi qua thị xã Phúc Yên đang là điểm nóng trên toàn tuyến vì bị một số người cản trở. (Ảnh: Thanh niên)
Luật Đất đai 2003 đã có một cố gắng đáng kể trong mô tả nội dung thực nhất, không bị sa đà vào những hình thức bóng bẩy. Ví dụ như sở hữu toàn dân về đất đai cũng được diễn đạt cụ thể thành quyền của Nhà nước tới đâu và quyền của người sử dụng đất tới đâu. Trong các quyền của Nhà nước có quyền thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư vì mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh và phát triển kinh tế. Đây là một quy định bị các chuyên gia pháp luật phê phán nhiều nhất, nào là trái với Điều 23 của Hiến pháp, nào là tạo nguy cơ tham nhũng, nào là làm cho khiếu kiện tăng cao, v.v.
Chúng ta cũng cần quay lại quá khứ một chút để xem xét lại nội dung thực của vấn đề. Mặc dù Luật Đất đai 1993 quy định cơ chế Nhà nước thu hồi đất chỉ được áp dụng cho các dự án vì mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh nhưng Luật lại không cho phép các tổ chức kinh tế được nhận chuyển quyền sử dụng đất nên Chính phủ đành phải hướng dẫn áp dụng cơ chế này cho tất cả các dự án đầu tư vì mục đích lợi lợi ích kinh tế. Như vậy là không thực với chính luật pháp.
Nghị quyết Trung ương số 26-NQ/TW (nói trên) đã quyết định áp dụng cơ chế này cho các dự án sản xuất kinh doanh. Luật Đất đai 2003 đã đưa ra giải pháp “trung dung” là cho phép áp dụng cơ chế nhà nước thu hồi đất cho các dự án phát triển kinh tế trong một phạm vi hẹp bao gồm các dự án có hạ tầng dùng chung, các dự án nhóm A và các dự án có 100% vốn nước ngoài. Cách giải quyết này muốn hướng tới bước tiếp theo của đổi mới pháp luật là không áp dụng cơ chế nhà nước thu hồi đất cho các dự án phát triển kinh tế nhằm loại bỏ các nguy cơ tham nhũng và khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai.
Trải qua gần 10 năm thực hiện, Luật Đất đai 2003 đã có tác động đáng kể vào quá trình chuyển dịch đất đai đáp ứng nhu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Mọi dự án đầu tư phát triển đều được các địa phương quan tâm đáng kể về thu xếp đất đai. Tốc độ tăng trưởng kinh tế luôn đạt ở mức cao, thị trường bất động sản luôn nóng.
Những bức xúc để lại
Mặt khác cũng rất đáng kể, Luật Đất đai 2003 đã để lại nhiều bức xúc không thể bỏ qua, không giải quyết sẽ làm cho quá trình phát triển thiếu bền vững.
Bức xúc của nông dân, phụ nữ, người có thu nhập thấp, người nghèo khi chưa yên tâm về quyền sử dụng đất đai
Như đã biết, thành công đầu tiên của sự nghiệp “Đổi Mới” là chính sách giao lại ruộng đất của hợp tác xã cho hộ gia đình để sử dụng ổn định lâu dài (1988 – 1993). Lập tức năng suất và sản lượng lương thực lại tăng lên vùn vụt, không chỉ đưa người nông dân thoát đói mà còn đưa nước ta lên nhóm đầu thế giới về xuất khẩu gạo. Nhưng từ khi là một nước xuất khẩu gạo hàng đầu tới nay, năng suất và sản lượng nông nghiệp không tăng lên được nhiều, chất lượng nông sản ở mức thấp so với các nước khác trong khu vực.
Một nguyên nhân dễ thấy là người nông dân chưa thực sự an tâm đầu tư chiều sâu vào sản xuất nông nghiệp vì thời hạn sử dụng đất quá ngắn. Mặt khác, chính sách hạn điền cũng làm cho quy mô sản xuất khó phát triển theo mô hình các trang trại sản xuất lớn.
Hiện nay, vốn đầu tư cho khu vực nông nghiệp không cao, trong giai đoạn 2000 – 2009 vốn đầu tư cho nông nghiệp chỉ chiếm 8,3% tổng vốn đầu tư, trong khi nông nghiệp đóng góp tới 20% GDP, hơn nữa còn giảm theo thời gian. Vào năm 2006, các hộ nông dân đều có mức bình quân doanh thu chỉ khoảng 30 triệu đồng mỗi năm, vốn dưới 8 triệu đồng, đất canh tác trung bình chỉ khoảng 0,9ha, chủ yếu tận dụng lao động gia đình. Cả nước mới có 135.437 trang trại, chiếm dưới 1% tổng số hộ gia đình nông thôn, quy mô ruộng đất không cao (vùng núi cũng chỉ tới 10ha) và vốn sản xuất kinh doanh trung bình của 1 trang trại cũng chỉ ở mức 240 triệu đồng mỗi năm.
Bức tranh này cho thấy, đất đai là trung tâm của vấn đề tam nông nhưng chính sách đất đai lại không theo kịp. Luật Đất đai 2003 giữ nguyên thời hạn sử dụng đất như Chính phủ quy định trong các Nghị định về thi hành Luật Đất đai 1993.
Lời giải cho vấn đề thời hạn có nhiều ý kiến khác nhau nên Trung ương không quyết định mà để lại giải quyết sau. Khi gần hết thời hạn sử dụng đất vào năm 2013, gần như mọi nông dân đều hoang mang không biết Trung ương sẽ quyết định thế nào? Nhiều nông dân giỏi rất muốn phát triển quy mô sản xuất nhưng luôn ngại câu chuyện hạn điền, tập trung đất đai vượt hạn mà Nhà nước thu hồi thì hỏng hết. Họ đành quyết định mượn tên người khác hoặc ngừng lại ý định phát triển nghề nông.
Chuyển sang khía cạnh đất đai cho nhóm người thuộc các dân tộc thiểu số, phụ nữ, người nghèo. Pháp luật dân sự nước ta rất lúng túng khi xử lý khái niệm gia đình và cộng đồng vì cho rằng đây không phải là các đối tượng có địa vị pháp lý đầy đủ. Chính vì vậy mà pháp luật đi theo hướng mỗi gia đình, cộng đồng đều phải có một cá nhân đại diện, đứng ra chịu trách nhiệm pháp lý cho gia đình hay cộng đồng. Cách quan niệm như vậy là hoàn toàn đúng khi các luật tục bị bãi bỏ hoàn toàn. Trên thực tế cuộc sống, các luật tục vẫn có sức mạnh thực thi, nhất đối với vấn đề phụ nữ và người thuộc các dân tộc thiểu số.
Đất đai là một vấn đề luôn luôn gắn với các luật tục rất nặng nề. Để giải quyết hợp lý vấn đề đất đai, pháp luật luôn phải quan tâm tới vấn đề luật tục để đưa ra các quy định phù hợp nhằm bảo đảm tính công bằng cho phụ nữ và sử dụng tốt đất đai tại các vùng dân tộc thiểu số. Đối với người có thu nhập thấp, người nghèo cũng vậy, nhóm người yếu thế này đang cần những chính sách ưu đãi thực sự về đất đai.
Cá nhân không đủ sức để có đất thì nhà nước hãy tận dụng sức mạnh của cộng đồng mà giao đất cho họ. Pháp luật đất đai lúc này cần tới tính nhân bản của pháp luật. Bỏ qua tính nhân bản thì gặp phải sự bất công bằng giản đơn mang tính pháp lý. Lúc này cần các quy định pháp luật hợp lý để có được tính nhân bản nhưng không để lại các kẽ hở pháp luật có thể bị lợi dụng.
Luật Đất đai 2003 đã có những quy định ưu đãi về đất đai cho những người thuộc nhóm yếu trong xã hội nhưng chưa được bao nhiêu, chủ yếu dưới dạng ưu đãi về thủ tục, nghĩa vụ tài chính, v.v. Đó chưa phải là cách thức chủ yếu để giải quyết vấn đề này, cần có những giải pháp phù hợp hơn dựa trên sức mạnh của cộng đồng.
Bức xúc về tham nhũng trong quản lý đất đai còn đang ở nhóm đứng đầu trên “bảng tham nhũng”
Trong tất cả các cuộc khảo sát, điều tra xã hội học về tình trạng tham nhũng ở Việt Nam, tham nhũng trong quản lý đất đai luôn đứng ở nhóm cao nhất. Trên bản đồ sạch tham nhũng trên thế giới của Tổ chức Minh bạch quốc tế, mức sạch tham nhũng ở Việt Nam cũng đứng ở nhóm gần cuối.
Nghiên cứu về tham nhũng trong quản lý đất đai do Đại sứ quán Đan Mạch, Đại sứ quán Thụy Điển và Ngân hàng Thế giới thực hiện phục vụ đối thoại về tham nhũng giữa Chính phủ Việt Nam và nhóm các nước tài trợ cho Việt Nam đã chỉ ra 2 dạng chủ yếu dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai: một là tham nhũng xuất hiện trong quá trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu, một dạng tham nhũng “vặt” nhưng tác động đến cỡ gia đình; và hai là tham nhũng xuất hiện trong quá trình thu hồi đất của người đang sử dụng để giao trực tiếp cho nhà đầu tư đã được chỉ định, một dạng tham nhũng “cụ” nhưng chỉ tác động đến các dự án đầu tư.
Theo lý thuyết về kiểm soát tham nhũng, người ta đưa ra biểu thức mô tả tham nhũng dưới dạng tỷ lệ thuận với thẩm quyền quyết định và tỷ lệ nghịch với độ minh bạch và trách nhiệm giải trình. Thẩm quyền quyết định về đất đai không được giám sát tốt sẽ tạo nên nguy cơ tham nhũng. Cách thức quản lý thiếu minh bạch và cán bộ quản lý thiếu trách nhiệm giải trình cũng tạo nên nguy cơ tham nhũng.
Luật Đất đai 2003 đã tập trung vào tạo lập các cơ chế hợp lý để giám sát việc thực thi thẩm quyền quyết định về đất đai, cải cách thủ tục hành chính, công khai hóa và minh bạch hóa quản lý và tăng cường trách nhiệm giải trình của cán bộ quản lý. Công việc kiểm tra, thanh tra đất đai được tăng cường trong bộ máy hành chính, công việc giám sát được đẩy mạnh trong hệ thống các cơ quan dân cử cũng như hệ thống các tổ chức chính trị – xã hội.
Tham nhũng trong quản lý đất đai còn nhiều có nghĩa là các quy định của Luật vẫn chưa đủ chi tiết hoặc chưa thật đầy đủ hoặc chưa được thực hiện như yêu cầu. Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát cũng chưa mang lại hiệu quả thực sự.
Tất nhiên, đi bắt tham nhũng rất khó khăn và tốn kém. Giải pháp tốt không phải là tăng cường bộ máy đi bắt tham nhũng mà là sửa đổi pháp luật để loại bỏ hết các nguy cơ tham nhũng.
Bức xúc về khiếu kiện của dân đối với đất đai ngày càng nhiều, càng nặng
Một số liệu mọi người đều biết là khiếu kiện của dân về đất đai đang chiếm từ 70% tới 80% tổng lượng khiếu kiện của dân, trong đó hầu hết là khiếu kiện có liên quan tới quyết định thu hồi đất của Nhà nước và mức bồi thường cho người có đất bị thu hồi với tỷ trọng 70% khiếu kiện về giá đất. Hiện nay, các cơ quan nhà nước các cấp đang có nỗ lực lớn về giải quyết khiếu kiện của dân về đất đai. Về mặt số lượng cũng giải quyết được tới 80% vụ việc xẩy ra hàng năm nhưng nói chung chất lượng giải quyết không cao.
Theo báo cáo của Thanh tra Chính phủ, việc giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay không bảo đảm chất lượng nên thường giải quyết không dứt điểm, hầu hết là dân tiếp tục khiếu nại. Trong giai đoạn 2002 – 2004, đã có 4.666 đơn gửi lên Chính phủ và Thanh tra Chính phủ khiếu nại về quyết định giải quyết cuối cùng của các Bộ, ngành và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Thanh tra Chính phủ đã xem xét lại 64 quyết định thì có đến 34 phải sửa nội dung (chiếm 53,1%). Trong năm 2005, Thanh tra Chính phủ đã xem xét lại 103 quyết định thì có tới 47 quyết định phải thay đổi một phần nội dung (chiếm 45,6%). Trong năm 2006, kiểm tra lại 256 quyết định giải quyết của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì 20,8% phải sửa đổi quyết định, 10,2% phải hủy bỏ quyết định và 21,9% phải tiếp tục xem xét thêm để giải quyết (tổng là 52,9%). Nói chung, khoảng một nửa số lượng quyết định là chưa đúng. Vì vậy, tình trạng khiếu nại của dân vẫn tiếp tục tăng lên cả về số lượng và mức độ.
Tương tự như giải pháp giảm tham nhũng, cách tiếp cận đúng đắn để giảm khiếu kiện của dân về đất đai không phải là tăng cường bộ máy giải quyết khiếu kiện mà là loại bỏ các nguy cơ phát sinh khiếu kiện của dân. Như trên đã nói, khiếu kiện của dân về đất đai có nguyên nhân từ quyết định thu hồi đất, quyết định giá đất, quyết định giá trị bồi thường, hỗ trợ, quyết định nơi tái định cư không tương xứng, thiếu hợp lý hoặc bất công bằng.
Bức xúc về yếu kém trong thực thi pháp luật đất đai ở hầu hết các địa phương
Trong gần 10 năm qua, dưới góc nhìn từ Trung ương xuống, cũng như dưới góc nhìn từ dân lên đều có chung nhận định là việc thực thi pháp luật đất đai tại đa số các địa phương không tốt, cấp địa phương càng thấp thì yếu kém càng nhiều.
Ví dụ như Luật Đất đai 2003 quy định rằng bảng giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành phải phù hợp với giá đất trên thị trường trong điều kiện bình thường. Trên thực tế, bảng giá đất này chỉ bằng từ 10% tới 70% giá đất trên thị trường, tức là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở hầu hết các địa phương đều vi phạm pháp luật đất đai.
Hoặc như một ví dụ khác về cấp giấy chứng nhận lần đầu, Luật quy định thời hạn dài nhất là 56 ngày nhưng chắc rất ít người có thể nhận được giấy chứng nhận trong thời hạn này, tức là hầu hết các cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận đều vi phạm pháp luật.
Tình trạng yếu kém trong thực thi pháp luật đất đai có nhiều nguyên nhân, có thể do cán bộ quản lý yếu chuyên môn, kém đạo đức, hoặc cũng có thể do cơ chế phân cấp nhưng không gắn với cơ chế giám sát việc thực thi pháp luật.
Luật Đất đai 2003 đã phân cấp quyền quyết định về đất đai và quản lý đất đai trên nguyên tắc: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền đối với đất đai do tổ chức, cơ sở tôn giáo, nhà đầu tư nước ngoài sử dụng; Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền đối với đất đai do hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng.
Việc phân cấp quản lý đất đai cho cả hai cấp tỉnh và huyện đang tạo nên sự chia cắt trong quản lý, hồ sơ địa chính không thống nhất. Lý luận về quản lý đất đai cũng như kinh nghiệm quản lý ở các nước phát triển cho thấy, quản lý đất đai cần được trao quyền hoàn toàn cho địa phương nhưng không phân thành nhiều cấp quản lý. Cấp được trao thẩm quyền có hệ thống quản lý theo ngành dọc xuống tới các địa phương cấp dưới.
Do thực thi pháp luật thời gian qua ở địa phương chưa tốt nên có nhiều ý kiến cho rằng phải thu bớt quyền về Trung ương. Cũng có một luồng ý kiến khác cho rằng cần tiếp tục trao thẩm quyền cho địa phương cấp tỉnh nhưng cần phải thiết lập hệ thống giám sát – đánh giá thực thi pháp luật.
Còn nữa
GS Đặng Hùng Võ
Theo Vietnamnet
