Ai được, ai mất từ chính sách đất đai?

Tin Tức

Về nguyên tắc, mục tiêu của chính sách là tạo ra hệ thống động lực nhằm khuyến khích những hành vi kinh tế và xã hội mong muốn, đồng thời hạn chế những hành vi và/hoặc phản ứng không mong đợi. Những thay đổi trong chính sách là nhằm mục đích điều chỉnh hành vi. Tuy vậy, vấn đề vẫn có mặt trái và phải. Một số cá nhân và nhóm sẽ được hưởng lợi từ tăng trưởng trong các hoạt động kinh tế/xã hội của họ (hoặc do giảm chi phí). Nhóm khác lại thấy lợi ích của mình giảm đi (hoặc do chi phí tăng).

Ở cấp vĩ mô thì việc được hay mất được hiểu là sự đánh đổi hoặc bổ trợ. Điều này được phản ánh trong mục tiêu chính sách của Chính phủ nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh, giảm nghèo, hài hòa xã hội và tăng sức cạnh tranh trên trường quốc tế, an ninh lương thực và bền vững môi trường.

Tăng trưởng kinh tế nhanh kéo theo sự đánh đổi về chất lượng môi trường; hoặc công nghiệp hóa và tăng trưởng xuất khẩu nhanh đã đẩy người nông dân mất đất vào tình trạng nghèo đói khi họ không kịp tìm ra các phương án sinh kế thay thế; và hài hòa xã hội giảm sút khi tốc độ đô thị hóa, công nghiệp hóa tăng nhanh siêu khủng ảnh hưởng tới cộng đồng nông thôn và phá vỡ sinh kế truyền thống. Sự bổ trợ được thể hiện ở việc kết hợp mở rộng giữa công nghiệp và nông nghiệp nhằm thúc đẩy hài hòa xã hội, giảm nghèo và an ninh lương thực. Thực tế, chúng ta có thể xem xét các tương quan trên thông qua các thành tựu về kinh tế trong hai thập kỷ qua.

Chính sách đất đai phản ánh rõ nhất các mối quan hệ nêu trên. Cụ thể hơn, chúng ta có thể xác định ai được, ai mất, và sự đánh đổi cũng như bổ trợ thể hiện trong các sắc luật về đất đai của nhà nước và việc áp dụng chúng. Kết quả nghiên cứu này sẽ lại giúp cho các nhà nghiên cứu hiểu được những thay đổi hành vi và thái độ trong vận động của các bộ luật và đi tới đề xuất những điều chỉnh có tính xây dựng để Việt Nam đạt được những mục tiêu phát triển của mình.

Nếu nhìn vào tốc độ tăng trưởng, phúc lợi, tạo ra phúc lợi và hiện đại hóa… thì có thể thấy quá trình phi hợp tác hóa đã mang lại những lợi ích nhất định. Cả nông dân, Chính phủ, cư dân thành thị và cả quốc gia đều có lợi. Đổi mới này giúp vực lại nền kinh tế, tăng cường an ninh lương thực và tạo nền móng cho việc tăng trưởng kinh tế nhanh và phát triển xã hội.

Tác dụng của việc thực hiện các bộ luật đất đai tiếp theo chưa thực sự rõ ràng. Nhìn chung, nông dân (và cộng đồng nông thôn) là những người thiệt thòi trong khi cán bộ Nhà nước – những người kiểm soát quá trình phân bổ đất, và đối tượng được cấp đất là những người có lợi.

Trên bình diện quốc gia thì thay đổi trong chính sách đất đai cho đến nay có mặt lợi nhưng cũng có mặt hại.

Thua thiệt chính mà đất nước phải gánh chịu là việc sử dụng sai, kém hiệu quả các nguồn lực sản xuất khan hiếm. Đất đang bị thu hồi và sẽ tiếp tục bị thu hồi từ hoạt động nông nghiệp (làm giảm sản lượng và đẩy nhiều nông dân vào tình cảnh khó khăn), nông dân được đền bù ở một mức nào, và cũng đã xây dựng được một số cơ sở hạ tầng (thu hồi đất thường kèm theo việc phải phá bỏ một số công trình hạ tầng đang tồn tại).

Tuy nhiên, một lượng đất  lớn vẫn chưa được đưa vào sử dụng sau nhiều năm thu hồi. Điều này cũng chẳng phải là ý đồ hay là lỗi của ai cả. Vẫn chưa có một chiến lược xuyên suốt cho việc sử dụng đất. Những nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung không thể phá bỏ một cách suôn sẻ những công cụ kiểm soát và chỉ đạo tập trung với ý thức đầy đủ về các hậu quả của việc làm đó. Điểm đáng ghi nhận là nhà nước Việt Nam đã rất kịp thời điều chỉnh điều chỉnh luật pháp và phản ứng lại những vấn đề phát sinh tương đối nhanh.

Vấn đề lớn ở đây là quy trình này diễn ra không giống nhau trong toàn hệ thống, thể hiện xu hướng tiện lợi cho cán bộ quản lý hành chính, những người không còn quyền tự do hành động và kiểm soát như trước kia nữa.

Có lẽ vấn đề cơ bản của chính sách đất đai ở Việt Nam là mỗi nhóm tham gia vào quản lý đất đai có động cơ khác nhau. Không có bất cứ sự thay đổi nào của luật trong thời gian gần đây (kể cả những điều khoản cho phép MONRE chịu trách nhiệm chung về việc sử dụng đất và quy hoạch đất) xử lý vấn đề này. Điều này thể hiện rõ trong công tác thu hồi đất.

Ngoại trừ những dự án liên quan đến lợi ích chung của cộng đồng (mở rộng hạ tầng), nông dân không hào hứng khi được khuyến khích tham gia vào quá trình thu hồi đất. Chính quyền địa phương thu hồi đất theo chỉ thị của chính quyền trung ương và những chỉ thị thúc đẩy công nghiệp hóa, thương mại hóa, chương trình phát triển, hỗ trợ mở rộng hoạt động phi nông nghiệp.

Do sự yếu kém của hệ thống thuế, chính quyền địa phương có động cơ thúc đẩy thu hồi đất để có thu ngân sách trang trải cho chi tiêu và duy tu hạ tầng. Chính quyền tỉnh có động lực trong việc thúc đẩy quá trình đô thị hóa và công nghiệp hóa để chứng tỏ mình có đóng góp vào thực hiện mục tiêu quốc gia về hiện đại hóa và trở thành nước đạt thu nhập trung bình.

Một số nhóm khác cũng có động cơ thúc đẩy thu hồi đất. Nhóm này bao gồm các cơ quan quản lý và/hoặc đơn vị cá nhân nhận hợp đồng để thực hiện giải phóng mặt bằng, phát triển hạ tầng và nhà đầu tư được cấp đất hoặc dùng ảnh hưởng của họ để lèo lái quá trình phân bổ đất có lợi cho mình.

Hơn thế nữa, các nhà đầu tư đều có động lực để vận động Chính phủ xem đất là vấn đề cốt lõi để họ quyết định đầu tư, đặc biệt là nếu điều này giúp cho nhà đầu tư thuê được đất với điều kiện có lợi.

Không có chính quyền địa phương nào thừa nhận là họ hào hứng với việc thu hồi đất, và nếu có thì họ thường giải thích đây là sự tuân thủ chỉ đạo của chính quyền trung ương.

Trong khi hầu hết cán bộ quản lý và các đối tượng liên quan đến quá trình thu hồi đất tuân thủ đúng quy định pháp lý, nhưng cũng có nhiều người không tuân theo. Đã có  khá nhiều bằng chứng tại các địa phương và trong cả nước về việc nông dân đã bị lợi dụng trong quá trình thu hồi đất.

Chính các hậu quả này đã phá hoại các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của chính phủ. Hài hòa xã hội bị phá vỡ, đặc biệt là tại những tại các cộng đồng nơi có những nông dân bị buộc rời bỏ ruộng đất của mình. Cảnh nghèo thêm thảm hơn khi người dân mất đất và không thể tạo ra nguồn sinh kế bền vững. Người lớn tuổi và những người ít được học hành khó mà tìm được nguồn thu nhập mới, ổn định và lâu dài. Vấn đề nghiêm trọng hơn khi công tác đền bù bị chậm trễ và chính quyền địa phương không thể cấp đất dịch vụ cho dân.

Tình trạng này thúc đẩy tăng trưởng công nghiệp hóa, hiện đại hóa với cái giá mà nông dân phải trả, làm trầm trọng thêm tình trạng chênh lệch về phát triển giữa thành thị và nông thôn, đặc biệt hơn là về công bằng trong thu nhập.Trường hợp đất đã bị thu hồi rồi bỏ không gây tổn thất trực tiếp đối với nền kinh tế và xuất khẩu. Những cộng đồng nông thôn thường mất đi tính nhất thể khi họ bị cuốn hút vào quá trình đô thị hóa.

Về mặt tích cực, nhiều cộng đồng hiện đại được hình thành khi những người có chuyên môn và tầng lớp trung lưu tiếp cận được công việc mới và cải thiện nơi ăn chốn ở của mình. Hơn thế nữa, khi đất thu hồi được chuyển sang hình thức sử dụng có giá trị cao hơn thì thu nhập quốc gia cũng tăng. Lao động ở đô thị và khu vực công nghiệp tăng lên cùng với tăng trưởng sản lượng và xuất khẩu dẫn tới sự cải thiện về cải của toàn xã hội. Đây là những kết quả rất đáng mong muốn và ở cấp vĩ mô giúp làm giảm những mất mát khi cuộc sống của người nông dân bị xáo trộn và nguồn sống trở nên eo hẹp.

Có lẽ vấn đề cơ bản của chính sách đất đai ở Việt Nam là mỗi nhóm tham gia vào quản lý đất đai có động cơ khác nhau. Ảnh minh họa

Trên đây mới mô tả về lợi ích chồng chéo lẫn nhau có liên quan đến thu hồi và chuyển đổi đất nói chung. Vậy còn vấn đề môi trường thì sao? Ai được và ai mất nếu đất đai bị sử dụng theo hướng không bền vững về môi trường? Hiếm người Việt Nam có thể (hoặc sẽ) có lợi nhờ vào việc bỏ mặc những vấn đề về môi trường. Ô nhiễm bụi đô thị, khói độc, chất thải không được xử lý, nước ngầm nhiễm độc… sẽ ngày càng nghiêm trọng và làm tăng chi phí xử lý môi trường cho mỗi người. Những chi phí này sẽ được tính vào giá trị của đất.

Đất nằm ở thượng nguồn sông, nơi cao ráo không ô nhiễm thì có giá trị cao hơn. Đất ở hạ lưu sông, nằm thấp, lại ở vùng ô nhiễm sẽ có giá trị thấp hơn. Ở vùng nông thôn, sự phát tán của các yếu tốt độc hại, ô nhiễm đã làm tăng chi phí, giảm năng suất và có những ảnh hưởng tiêu cực đến sức khỏe con người. Thị trường xuất khẩu có thể không còn nữa hay phải khó khăn, tốn kém mới giữ lại được.

Về phần mình, Nhà nước đã nhận thấy cần có hành động tập thể để ứng phó với những thách thức môi trường. Điều này được phản ánh chi tiết trong các quy định pháp lý và các nghị định, thông tư quy định liên quan. Tuy nhiên việc thông qua luật thì dễ.

Thách thức cơ bản cần phải được thực hiện là đảm bảo hiệu lực của các văn bản pháp lý được. Như vậy những đối tượng đang có lợi (khi việc thực thi luật còn yếu) đúng ra phải đáp ứng các yêu cầu về chất thải, khí thải, bơm tiêu, xử lí chất thải…, nhưng lại không phải làm gì cả.

Sự vội vàng trong công nghiệp hóa và tăng trưởng đã bỏ qua nhiều khía cạnh quan trọng trong công tác bảo vệ môi trường. Ví dụ, báo cáo của Chính phủ năm 2008 có nêu trong 183 khu công nghiệp của Việt Nam, chỉ có chưa tới 65 khu có hệ thống xử lý chất thải.

Để minh họa lần cuối, cũng cần xem xét ai lợi ai thiệt trong hệ thống tạo nguồn thu ngân sách hiện nay, với nguồn thu không đáng kể (thường được bỏ qua) từ thuế đánh trên đất đai và các tài sản liên quan?

Ở cấp vĩ mô, như đã nêu ra ở các phần trước, sự méo mó cơ bản nhất là Nhà nước chưa thành công trong việc tạo đủ nguồn thu để trang trải cho các khoản chi của chính phủ (chi công). Điều này làm tăng sự phụ thuộc của Chính phủ và các cơ quan Nhà nước vào nguồn vốn tín dụng. Tăng tín dụng (chủ yếu từ các Ngân hàng thương mại quốc doanh) sẽ gây sức ép lạm phát, tác động xấu tới cán cân thanh toán và tỷ giá hối đoái. Điều đó sẽ khiến người dân tìm các phương thức khác như ngoại tệ và đất (hình thức tích lũy tài sản không bị đánh thuế) để giữ tài sản của mình.

Ở cấp vi mô, sự bóp méo thể hiện ở cơ cấu nguồn thu. Do nguồn thu chủ yếu lấy từ việc khai thác dầu, thương mại và lãi của các tập đoàn Nhà nước nên đóng góp của thuế thu nhập, tài sản và thuế tiêu dùng rất thấp. Chính sách thuế hiện nay sẽ không khuyến khích đầu tư trong khi lại khuyến khích tiêu dùng.

Thất thu thuế đất cũng tạo ra sự méo mó ở các địa phương. Chính quyền địa phương phải phụ thuộc nhiều vào việc bán đất được thu hồi, nguồn thu thuế được giữ lại theo ủy quyền của Chính phủ, các phí, lệ phí không chính thức khác. Họ cũng rất phụ thuộc vào việc xin cấp ngân sách từ chính quyền trung ương. Điều này khiến các tỉnh giàu thường khai thấp đi thu ngân sách của họ trong khi tỉnh nghèo khai khống thâm hụt ngân sách thực tế.

Người bị thiệt thòi chính khi không có thuế đất là Chính phủ (nói đúng hơn là cả Quốc gia). Chính quyền địa phương cũng bị thiệt thòi vì họ không thu được nguồn thu có thể tính toán được trước là thuế đánh vào đất. Người hưởng lợi hàng đầu là người có chứng nhận sử dụng đất tại các vùng đô thị và nông thôn có giá trị đất tăng nhanh do sức ép nhức đầu về dân số và hoàn thiện về hạ tầng. Những đối tượng (cả nhân hoặc các doanh nghiệp) được hưởng lợi khác là những “tay trong” có thể tiếp cận “địa tô chuyển đổi” không bị đánh thuế trong quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng ruộng đất. Người có lợi sẽ có động lực để vận động hành lang, tác động để thu hồi nhiều đất hơn, và họ tìm cách để trì hoãn việc cải tổ hệ thống thuế, đặc biệt là việc tăng đánh thuế đất.

Người bị thua thiệt tìm cách điều chỉnh hành vi của họ bằng nhiều cách. Nhà nước sẽ tăng thuế (hoặc vẫn duy trì ở mức cao) đối với những nguồn thu hiện tại (khai thác tài nguyên, thương mại, các tập đoàn nhà nước) hoặc mở rộng khả năng sử dụng trực tiếp hoặc gián tiếp nguồn tín dụng. Tới một lúc nào đó tốc độ lạm phát sẽ cao hơn mức thông thường của thế giới và tỷ giá hối đoái phải giảm, cả đất nước phải gánh chịu cái giá phải trả, chủ yếu là do tốc độ tăng trường giảm đi.

Theo Vietnamnet

Thực hiện: depweb

12/10/2012, 07:32